Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art. 156 i następnych ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako „k.p.a.”), jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Tryb ten stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne.
Wyjątek od reguły
Jak wskazano, omawiana instytucja stanowi wyjątek od ogólnej reguły, dlatego też interpretacja przesłanek determinujących możliwość jej zastosowania powinna mieć charakter ścisły i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje uchylenie wszelkich skutków prawnych z mocą wsteczną tej decyzji. Stwierdzenie nieważności to w świetle obecnie obowiązujących przepisów k.p.a. najdalej idąca sankcja, jaka może dotknąć decyzję administracyjną i może zostać orzeczona wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Jednakże nawet wadliwa decyzja nie zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego i tym samym – wywoła skutki prawne.
Przesłanki pozytywne nieważności decyzji administracyjnej
Katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. i dotyczy decyzji, w stosunku do której zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności:
- decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;
- decyzja została wydanabez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (w brzmieniu od 1 czerwca 2017 r. również sprawy, którą załatwiono milcząco);
- decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- decyzja niewykonalna w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały lub decyzja, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- decyzja, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Ostatnia ze wskazanych okoliczności przesądza o tym, że wyliczenie zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. nie ma charakteru katalogu zamkniętego albowiem zawiera odesłanie do przepisów pozakodeksowych. Jeżeli organ administracyjny ustali, że decyzja dotknięta jest jedną z wyżej wskazanych wad, jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji, chyba że zachodzi sytuacja unormowana w przepisie art. 156 § 2 k.p.a.
Przesłanki negatywne nieważności decyzji administracyjnej
Art. 156 § 2 k.p.a. zawiera dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji: okoliczność, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także upływ 10-letniego okresu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Z samego faktu zaistnienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika więc automatyczne wyeliminowanie wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych zawsze spowoduje bowiem zachowanie decyzji w obrocie prawnym, mimo jej wadliwości. W sytuacjach, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji, organ ogranicza się do wskazania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co nie powoduje jednak, że przestaje ona być wadliwa. W dalszym ciągu jest ona dotknięta ciężką wadą, jednak nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego.
O ile przesłanka upływu 10-letniego okresu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wyklucza stwierdzenie jej nieważności wyłącznie z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. (tj. z powodu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną a w brzmieniu od 1 czerwca 2017 r. również sprawy, którą załatwiono milcząco; gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; gdy decyzja zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa), to okoliczność wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej którąkolwiek z wad wskazanych w treści art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że możliwe są przypadki, w których wprawdzie znaczny upływ czasu nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (np. w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa), to i tak stwierdzenie nieważności nie będzie możliwe, jeżeli wydana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Nieodwracane skutki prawne decyzji administracyjnej
Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych jest o tyle złożone, że k.p.a. nie zawiera ani definicji takich skutków, ani też kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego skutku jako nieodwracalnego. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań w zakresie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych niewątpliwie powinna zatem stanowić istota instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że zasadniczy sens tej instytucji polega na tym, iż w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności nawet wadliwej decyzji wówczas, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, że podważony zostałby cel, któremu służy omawiana instytucja. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które wywołała. W każdym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności niezbędne jest więc ustalenie charakteru skutków prawnych, co determinować będzie dopuszczalność wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego.
Nieodwracalności skutków a brak możliwości przywrócenia stanu faktycznego
W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. O nieodwracalność skutków prawnych można mówić wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Z kolei w przypadku, gdy skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. W odniesieniu do regulacji art. 156 § 2 k.p.a. w doktrynie dokonano jednocześnie rozróżnienia rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych na względne i bezwzględne. Wskazano, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter względny i musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny w indywidualnych sprawach, a nie w ramach całego systemu prawa.
Kwalifikacja cywilnoprawnego zbycia nieruchomości jako nieodwracalnego skutku prawnego decyzji administracyjnej
Na tle omawianej przesłanki negatywnej wątpliwości może budzić kwestia dopuszczalności może zakwalifikowania cywilnoprawnego zbycia nieruchomości jako nieodwracalnego skutku prawnego decyzji administracyjnej. Mowa o sytuacji, w której po wprowadzeniu do obrotu prawnego decyzji administracyjnej mającej za przedmiot nieruchomość, dochodzi do sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Szczegółowa analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego pozwala na wyróżnienie kilku poglądów w tym zakresie. Większość z analizowanych rozstrzygnięć zapadła na tle spraw dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności decyzji podziałowych lub decyzji nacjonalizacyjnych. Wydaje się jednak, że rozważania dotyczące możliwości zakwalifikowania zbycia cywilnoprawnego jako skutku o charakterze nieodwracalnym można odnieść również do innych decyzji administracyjnych, oczywiście mając na uwadze okoliczności danego przypadku.
Sprzedaż nieruchomości na drodze cywilnoprawnej stanowi nieodwracalny skutek prawny
Pierwszy z prezentowanych w orzecznictwie poglądów nawiązuje do wyżej przytoczonej ogólnej zasady, zgodnie z którą decyzja administracyjna wywołuje nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy dany organ administracji nie będzie uprawniony, ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji.
Zgodnie z takim stanowiskiem decyzja administracyjna zawsze wywoła nieodwracalne skutki prawne, jeżeli nieruchomość, która stanowi przedmiot tej decyzji, jest przedmiotem transakcji cywilnoprawnej mającej miejsce po momencie wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego. Kompetencje organów administracji nie pozwalają bowiem na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych. Skoro więc organ administracyjny nie posiada kompetencji do usunięcia skutku prawnego w postaci przeniesienia własności nieruchomości mocą umowy cywilnoprawnej, to takie zbycie należy zakwalifikować jako nieodwracalny skutek prawny. Nadto w orzecznictwie wskazano, że nawet jeżeli istnieje prawna dopuszczalność cofnięcia skutków decyzji ale na podstawie orzeczenia sądowego – a nie na drodze administracyjnej – to skutki prawne wywołane przez daną decyzję należy zakwalifikować jako nieodwracalne.
W ramach tego poglądu wyrażono również pogląd zaaprobowany przez część sądów, zgodnie z którym brak właściwości i kompetencji organu do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotyczy przede wszystkim sytuacji, w której decyzja administracyjna wywarła niejako pośredni skutek w sferze prawa cywilnego. Dotyczy to sytuacji, w której dana decyzja stała się podstawą do dokonania czynności prawa cywilnego. Jego zwolennicy wskazują, że decyzja administracyjna, która wykracza swoimi skutkami w sferę prawa cywilnego może mieć dwoisty skutek, z których jeden zostanie uznany za odwracalny, drugi natomiast za nieodwracalny. Decyzja, która powoduje skutki w sferze prawa cywilnego w sposób bezpośredni, powinna być usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, natomiast decyzja wywołująca skutki pośrednio, z uwagi na nieodwracalny skutek prawny, kwalifikuje się wyłącznie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W świetle takiego rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, cywilnoprawne zbycie nieruchomości – jako pośredni skutek wydania decyzji administracyjnej mającej za przedmiot daną nieruchomość – wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
Zbycie nieruchomości na drodze cywilnoprawnej stanowi nieodwracalny skutek prawny w przypadku ochrony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych
Zgodnie z kolejnym poglądem wyrażonym w orzecznictwie, wprawdzie o nieodwracalnych skutkach prawnych można mówić wyłącznie wówczas, gdy dany organ administracyjny nie jest kompetentny do odwrócenia skutków prawnych wywołanych wadliwą decyzją administracyjną. W odniesieniu do cywilnoprawnego zbycia nieruchomości, zdarzenie takie może zostać uznane za nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy sprzedaż nastąpiła na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się między innymi, że zasada ochrony praw osób, które nabyły prawa w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 k.p.a., rozumianą w ten sposób, że uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze.
Zgodnie z założeniami tego poglądu, jeżeli osoba trzecia działająca w dobrej wierze oraz w zaufaniu do akt ksiąg wieczystych nabędzie nieruchomość, a następnie decyzja administracyjna mająca za przedmiot tę nieruchomość zostanie uznana za wadliwą, organ administracji nie może stwierdzić jej nieważności. Sprzedaż nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz nabywcy, który chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych przesądza o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadnieniem dla tego poglądu jest przede wszystkim zasada bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz ochrony uprawnień osób trzecich. Jakkolwiek konieczność ochrony praw osób trzecich działających w zaufaniu do akt ksiąg wieczystych oraz organów administracji jest oczywista, to jednak wydaje się, że trudno uznać, że samo zaistnienie okoliczności wyłączających działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych automatycznie przesądza o odwracalnym charakterze skutków prawnych danej decyzji. W dalszym ciągu wyeliminowanie skutków prawnych wadliwej decyzji pozostaje przecież poza zakresem kompetencji organów administracji, albowiem dotyczy sfery prawa cywilnego. Tym samym wydaje się, że ochrona nabywcy nieruchomości w postaci zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych może wzmocnić przekonanie o nieodwracalności skutku prawnego wywołanego przez decyzję administracyjną mającą za przedmiot taką nieruchomości, ale raczej nie stanowi warunku o charakterze sine qua non. Decydujące znaczenie w tym zakresie i tak należy przypisać właściwości i kompetencji organu administracji do podjęcia stosownych działań.
Wszelkie rozważania poczynione w odniesieniu do wcześniej prezentowanego poglądu pozostają aktualne, z tym zastrzeżeniem, że przedstawione tu rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych implikować będzie dodatkowo konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego mającego za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym, czy nabywca nieruchomości działał w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Sprzedaż nieruchomości na drodze cywilnoprawnej jako odwracalny skutek prawny
W ramach ostatniego z poglądów wyróżnionych w orzecznictwie w zakresie możliwości zakwalifikowania cywilnoprawnego zbycia nieruchomości jako nieodwracalnego skutku prawnego, dokonano rozróżnienia pomiędzy bezpośrednimi i pośrednimi skutkami prawnymi jakie wywołała dana decyzja administracyjna. W prezentowanym poglądzie wyłącznie skutki prawne o charakterze bezpośrednim wywołane przez decyzję administracyjną mogą zostać uznane jako nieodwracalne.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z tym poglądem, jeżeli decyzja administracyjna mająca za przedmiot daną nieruchomość nie rodzi praw majątkowych do tej nieruchomości oraz nie kształtuje w żaden sposób stosunków własnościowych, wówczas zbycie nieruchomości na drodze cywilnoprawnej nie może być uznane jako bezpośredni skutek prawny takiej decyzji. W uzasadnieniu jednej z uchwał Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Są to bowiem zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności, a nie bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej. Pojęcie bezpośrednich skutków prawnych jest zatem interpretowane ściśle. Konsekwencją przyjęcia takiego zapatrywania jest wykluczenie możliwości zakwalifikowania czynności prawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej.
Wprawdzie w orzecznictwie niejednokrotnie zwracano uwagę, że przy ocenie charakteru skutków prawnych wywołanych przez daną decyzję, konieczne jest właściwe ich wyselekcjonowanie, to jednak dokładna analiza orzecznictwa w tym zakresie pozwala stwierdzić, że pogląd ten jest nie jest powszechnie przyjmowany. W zdecydowanej większości rozstrzygnięć sądowych (w tym rozstrzygnięć stanowiących podstawę dla dwóch wcześniej zaprezentowanych poglądów), sądy biorą pod uwagę następstwa funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym takie jak m.in. zawarcie umowy cywilnoprawnej mającej za przedmiot nieruchomość.
Podsumowanie
Wnikliwa analiza orzecznictwa i doktryny pokazuje, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi niezwykle złożone zagadnienie. Nie jest możliwe sformułowanie jeden generalnej definicji znajdującej zastosowanie w każdej sytuacji, w której będziemy mieć do czynienia ze zbyciem nieruchomości w drodze cywilnoprawnej. Kluczowe jest każdorazowe wnikliwe przeanalizowanie okoliczności konkretnego przypadku. Jednak w świetle rozbieżnych rozstrzygnięć (w tym rozstrzygnięć Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego) i tak może to nie pozwolić na stwierdzenie z całą pewnością, czy mamy do czynienia z nieodwracalnymi czy odwracalnymi skutkami prawnymi.
Należy jednak stwierdzić, że jednoznaczne odrzucenie możliwości zakwalifikowania czynności prawnej w postaci zbycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego byłoby nie do pogodzenia z jedną z najważniejszych zasad podlegających ochronie prawnej, jaką jest zasada pewności obrotu. Oczywiście zasada ta nie podlega ochronie absolutnej, niemniej jednak mając na uwadze dodatkowo zasadę działania w zaufaniu do organów administracji publicznej oraz akt księgi wieczystej, automatyczne przesądzenie, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nie może zostać uznane za nieodwracalny skutek prawny, byłoby za daleko idące. Z drugiej strony – nie można wykluczyć, że na kanwie konkretnej sprawy zbycie nieruchomości podlegające ochronie w postaci zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jednak nie zostanie uznane za nieodwracalny skutek prawny.