Czy właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność za samowole budowlaną dzierżawcy przed organem nadzoru budowlanego? Do kogo powinien być skierowany nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie przez dzierżawcę na wydzierżawionej przez niego nieruchomości?
Analiza
Zawierając umowę dzierżawy nieruchomości wydzierżawiający (najczęściej właściciel) oddaje dzierżawcy nieruchomość do używania i pobierania z niej pożytków. Nierzadko w umowach tych zawarte jest uprawnienie dzierżawcy do wznoszenia obiektów budowlanych. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego zasadą jest, iż na prowadzenie robót budowlanych należy uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Naruszenie wspomnianego wymogu zagrożone jest dotkliwą sankcją w postaci konieczności dokonania rozbiórki zrealizowanego samowolnie obiektu (art. 48 Prawa budowlanego).
Właściciel nieruchomości w momencie jej wydzierżawienia często traci faktyczną kontrolę nad sposobem jej zagospodarowania. W praktyce zdarzają się zatem sytuacje, że dzierżawca bez wiedzy właściciela, na oddanej mu do używania nieruchomości, wykonuje prace budowlane nie dopełniając wcześniej wszystkich koniecznych procedur administracyjnych (nie uzyskawszy pozwolenia na budowę). Powstaje wówczas sytuacja, w której choć samowoli dopuszcza się dzierżawca, to właścicielem powstałego nielegalnie obiektu jest wydzierżawiający (w myśl zasady, iż wszystko co jest trwale z gruntem związane, nie dla przemijającego użytku, należy do właściciela gruntu). Rodzi to poważny problem, kogo powinna dotknąć sankcja za taki stan rzeczy, tj. do kogo nadzór budowalny powinien skierować nakaz rozbiórki, tego kto faktycznie samowoli się dopuścił, czy też tego do kogo ona należy.
Źródłem powyższego problemu jest niejednoznaczna treść przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z regulacji tej wynika bowiem, iż organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis ten nie wskazuje jednak do kogo ta decyzja powinna być skierowana. Problem ten jest o tyle istotny, iż osoba do której zostanie skierowany nakaz rozbiórki będzie odpowiadała przed organami administracji publicznej za jego wykonanie. W razie nie wywiązania się z tego obowiązku organ egzekucyjny, w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, będzie mógł dokonać rozbiórki na koszt adresata decyzji.
Powyższe zagadnienie bywało różnie interpretowane przez sądy. Za przekonujący należy jednak uznać pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 10.12.2009 r. II OSK 1933/08. W orzeczeniu tym sąd wyjaśnił, że nakaz rozbiórki może być kierowany do inwestora nie będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której jest realizowany dany obiekt budowlany, gdy inwestor (sprawca samowoli budowlanej) bez zgody właściciela wybudował samowolnie obiekt budowlany. Zdaniem sądu w takim przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej. W innym orzeczeniu ten sam sąd (II OSK 522/06) uznał jednak, iż nakaz rozbiórki może być adresowany tylko do osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości.
W kontekście analizowanego zagadnienia należy zatem dojść do wniosku, iż tak długo jak właściciel jest związany umową z dzierżawcą, który dopuścił się samowoli budowlanej, nakaz rozbiórki powinien być skierowany do dzierżawcy, a nie do właściciela nieruchomości.
Wnioski
W przypadku dopuszczenia się przez dzierżawcę samowoli budowlanej nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do dzierżawcy, dopiero gdyby okazało się, iż utracił on tytuł prawny do dysponowania nieruchomością (np. na skutek rozwiązania umowy dzierżawy) może on być skierowany do właściciela.