W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość realizacji nowej zabudowy uzależniona jest od uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków dla planowanej inwestycji odbywa się w oparciu o tzw. dobre sąsiedztwo, czyli analizę zabudowy znajdującej się otoczeniu działki, na której budowa ma być realizowana. W tym właśnie celu organ ustalający warunki zabudowy określa obszar analizowany. W oparciu o zabudowę znajdującą się na jego terenie możliwe będzie ustalenie parametrów dla nowej inwestycji. Jak pokazuje praktyka, organy wielokrotnie w sposób nieprawidłowy określają obszar analizowany co wpływa bezpośrednio na wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i konieczność jej uchylenia. Warto zatem wskazać na najczęściej popełniane błędy przy ustalaniu obszaru analizowanego.
Trzykrotna szerokość frontu działki
Zasady ustalania obszaru analizowanego określają przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego paragrafem 3, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy – obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca wskazał minimalny zakres obszaru analizowanego. Co oznacza, że nawet w przypadku, gdy front działki, na której ma być realizowana nowa zabudowa jest wąski i jego trzykrotność jest mniejsza niż 50 metrów, organ ma obowiązek rozszerzyć go do tej minimalnej szerokości. Nie ma natomiast żadnych ograniczeń co do maksymalnego obszaru analizowanego. Tym samym, im szerszy front działki, tym większy obszar analizowany. Im większy obszar tym wyższe prawdopodobieństwo, że uda się znaleźć zabudowę o parametrach tożsamych lub zbliżonych do tej objętej wnioskiem o warunki zabudowy.
Poszukiwanie podobnej zabudowy
I właśnie na tym tle pojawia się wiele wątpliwości, albowiem nierzadko, że względu na brak na określonym obszarze analizowanym zabudowy podobnej do planowanej, organy rozszerzają obszar celem „poszukiwania” takiej, która będzie spełniała parametry określone przez wnioskodawcę. Takie działanie co do zasady uznać należy natomiast za nieuprawnione.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania „działek sąsiednich”, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia „sąsiedztwa” w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.
Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkość, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19.12.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12). O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do „poszukiwania” obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.12.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 610/13).
Wyznaczanie obszaru analizowanego wokół działki
Kolejnym uchybieniem przy określaniu obszaru analizowanego jest ustalenie go tylko z jednej strony działki objętej wnioskiem, co również może prowadzić do „poszukiwania” zabudowy podobnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny określenie „wokół” oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednakże nie oznacza to, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. (wyrok NSA z dnia 28.08.2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).
O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i „rozciągnięcia” tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (wyrok NSA z dnia 27.09.2017 r., sygn. akt II OSK 141/16). Oznacza to, iż o ile co do zasady działka objęta wnioskiem winna znajdować się „po środku” obszaru analizowanego to nie można wykluczyć sytuacji, gdy jego granice zostaną przesunięte bardziej w jednym tylko kierunku. Każdorazowo jednak organ musi uzasadnić powody, dla których do takiego przesunięcia doszło. W sytuacji bowiem, gdy działka z każdej strony otoczona jest terenami, na których znajduje się zabudowa, przesunięcie granic obszaru tylko w jednym kierunku nie będzie miało uzasadnienia.
Do analizy tylko budynki pobudowane legalnie
Zdarza się również, iż organy ustalające decyzje o warunkach zabudowy uwzględniają w swojej analizie wszystkie budynki znajdujące się na terenie obszaru analizowanego, w tym również takie, które stanowią samowolę budowlaną. Należy uznać taką praktykę za niedopuszczalną. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, przy sporządzaniu analizy, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22.03.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1015/17). Do analizy urbanistycznej należy przyjąć wyłącznie zabudowane legalnie działki. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw ani obowiązków, wobec tego sporządzanie analizy urbanistycznej z wykorzystaniem decyzji o warunkach zabudowy to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 30/18).
Podsumowanie
Nie ulega wątpliwości, iż prawidłowo określony obszar analizowany stanowi podstawę do ustalenia, czy planowana zabudowa wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (wyrok NSA z dnia 05.12.2017 r., sygn. akt II OSK 436/17). Tym samym, wszelkie odstępstwa od zasad określonych w § 3 Rozporządzenia mogą stanowić podstawę do zaskarżenia wydanej decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza jeśli organ nie wyjaśnił, powodów uzasadniających zastosowanie innych parametrów niż określone przez ustawodawcę.